热点聚焦 | 沈大军：城镇供水价格改革攻坚克难
发布时间：2018-07-04
完善城镇供水价格形成机制势在必行
（一）完善城镇供水价格形成机制是促进水资源节约利用和优化配置的必然要求。我国水资源时空分布极不均匀，供需矛盾突出，用水效率不高。人均水资源占有量2100立方米，仅为世界平均水平的28%，正常年份缺水500多亿立方米。同时，用水方式比较粗放，万元工业增加值用水量为世界先进水平的2—3倍。随着工业化、城镇化快速推进和全球气候变化影响加剧，水资源短缺、水灾害频发、水环境污染和水生态破坏等问题愈加凸显，已经成为制约我国经济社会发展的突出瓶颈和严重安全问题。
节约水资源、保障水安全，事关“四个全面”战略布局，事关国家长治久安，事关民族永续发展。十八大以来，我国从战略和全局高度做出了保障国家水安全的一系列重大决策和部署，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针。当前治水工作的关键环节是节水。党的十九大明确提出，实施国家节水行动。落实节水优先方针要充分利用和发挥市场在水资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，建立全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的水价体系，建立有利于节约用水的价格机制，从而保证供水工程和设施良性运行，促进节水减排和水资源可持续利用，满足人民群众和工农业生产对清洁、安全和有保障的供水服务的需求。
（二）完善城镇供水价格形成机制是激励提升供水质量和效率的题中之义。改革开放40年以来，我国城镇供水行业快速发展，供水能力基本满足需求。2016年，我国城市日供水综合生产能力超过3亿立方米，年供水总量超过580亿立方米，用水人口4.7亿，人均生活日用水量177升。进入新时代，我国城镇供水的主要问题已经从满足基本的供水需求转变为满足人民群众日益增长的对良好供水水质和服务的需求。由于水资源和水环境状况的变化和供水质效要求的提高，我国城镇供水在水源、制水、输水和用水等各个环节存在质量和安全隐患。一方面，水污染严重威胁了城镇供水水源地安全，降低了供水安全性和保证率。2017年，全国338个地级及以上城市898个在用集中式生活饮用水水源监测断面（点位）中，近10%的断面难以实现全年达标。另一方面，我国城镇制水和输水环节也存在质量和安全问题，自来水出厂水质、供水管网漏损和水质问题，以及二次供水等问题影响了我国城镇供水质量和效率。
自1994年《城市供水条例》和1998年《城市供水价格管理办法》颁布实施以来，经过价格主管部门和供水管理部门的不懈努力和创新改革，我国基本建立了科学合理的城镇供水价格管理体系，符合国际水价制定原则、具有中国特色的水价形成和调整政策框架基本形成，从而实现对不同目标和行业水价的有效管理。经过多年的改革，随着经济和社会发展水平的提高、人民生活水平的改善以及伴随的水资源和水环境状况的变化，当前我国的城镇供水价格改革进入一个新时期：从服务于供水量增长转变为供水质效提升，从服务于供水企业供水量增长转变为用水户的水质改善和服务提升，从服务于扩大供水能力满足经济和社会发展需求转变为发展和保护兼顾、更加注重水资源节约和水生态保护。这是一个城镇供水水价全面深化改革的深水区和“转型升级”期，也是攻坚克难期。
面临新形势、新挑战，城镇供水价格形成机制仍需要进一步完善。近日，国家发展改革委印发了《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，对完善水价机制作出了新部署，提出建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量、促进节约用水的价格形成和动态调整机制，保障供水工程和设施良性运行，促进节水减排和水资源可持续利用。具体内容主要包括：
一是健全水价的形成和调整机制。新时代完善城镇供水价格形成机制的关键是建立充分反映供水成本、激励提升供水质量的价格形成和动态调整机制。目前，国内很多城市自来水价格都存在调整滞后、水价与成本倒挂的问题，破解这一问题的关键在于建立价格的动态调整机制，实现水价调整的机制化。同时，价格的调整不能完全基于成本，否则就不能激励企业挖潜增效、优化服务。《意见》明确提出，要在充分反映供水成本的同时，体现激励提升供水质量的要求，这是城镇供水价格形成机制改革的重大创新和突破。
二是明确了各类自来水价格的制定原则。在《城市供水价格管理办法》提出的“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”原则基础上，《意见》明确，要逐步将居民用水价格调整至不低于成本水平，非居民用水价格调整至补充成本并合理盈利水平，进一步拉大特种用水与非居民用水的价差，缺水地区二者比价原则上不低于3∶1。这一要求体现了对不同类别水价的差别化要求，对各类水价调整的目标予以明确，从而保证城镇供水水量和水质安全，促进企业逐步改善和提高服务水平，实现供水企业和行业的良性运行和可持续发展，并逐步满足人民群众对良好的供水水质和服务的要求。
三是全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度。相对于居民生活用水的公益性，非居民用水面对的是生产性和服务性行业，完全应遵循市场经济规律，以充分发挥市场在水资源高效配置中的决定性作用。非居民用水定价不仅需要包括工程成本，还需要弥补资源成本和环境损害成本，并反映这些成本随用水量变化的变化。因此，城镇非居民用水应全面推行超定额累进加价制度，科学制定用水定额并根据技术进步状况及时调整，合理确定分档水量和加价标准。对于水资源短缺地区，较小的水资源和水环境承载能力以及相应的资源和环境的高稀缺性要求从紧制定或修订用水定额，提高加价标准，以充分反映水资源稀缺程度。对于“两高一剩”等行业应该实行更高的加价标准，以全面反映其环境污染成本，并加快淘汰落后产能，促进产业结构转型和升级。
四是建立有利于再生水利用的价格政策。在通过价格措施落实节水优先方针的同时，应该充分认识到，随着一些地区的新鲜水资源利用量接近总量控制指标，推进再生水利用既开辟了城市用水的“第二水源”，还有效减轻了污染物排放对生态和环境的压力。再生水利用比较先进的北京市，2016年再生水利用量10亿立方米，占总供水量的26%，大大缓解了北京市水资源紧缺状况。全国范围的再生水利用也增长迅速，2005—2015年期间我国再生水利用量由10.9亿立方米增长至52.57亿立方米，广泛用于北方缺水地区景观与生态环境和工业等。促进再生水利用的关键政策手段是建立有利于再生水利用的价格政策，按照与自来水保持竞争优势的原则确定再生水价格；建立灵活的定价政策，具备条件的可以协商定价，并可探索实行累退价格机制，从而大幅度提高再生水的价格优势。
落实节水优先方针，激励提升供水质效，促进绿色发展是当前和今后一个时期的城镇供水价格机制改革的重要任务。为了全面贯彻和落实这个任务，我们需要注意处理好几个问题。
（一）提高认识，形成共识。要通过宣传引导，让全社会充分认识到，促进绿色发展的水价机制对优化水资源配置、促进水资源节约和保护水生态环境具有不可替代的重要作用，提高全社会对完善城镇供水价格机制的认识，广泛凝聚共识，强化全社会节约水资源、保护水环境、促进绿色发展的共同责任，提高执行和落实促进绿色发展水价政策的积极性和主动性。
（二）建立机制，强化落实。在建立水价动态调整机制的同时，应当配套完善供水成本监审机制和企业信息公开机制，强化供水企业成本控制，激励企业提升供水效率。这项改革涉及面广、操作难度也很大，各地区和各部门要强化政策的执行，确保相关措施能够落地实施。
（三）促进高效，保障民生。城镇供水价格涉及民生，政策敏感性较强。在完善水价机制、调整水价水平的同时，要正确处理好与提升供水质效的关系，处理好与保障人民群众基本用水需求之间的关系，充分考虑用水户的支付能力尤其是低收入群体的承受能力，设计好补贴等相关机制，消除改革阻力，顺利推进城镇供水价格改革。
（本文原载于《 人民日报 》2018年07月04日第10 版）