热点聚焦| 曾贤刚：明晰产权，“唤醒沉睡的群山”-实现“两山”转化的“三明经验”
发布时间：2023-08-15
近年来，全国各地开展了一系列“两山”转化探索。其中，福建省三明市是全国集体林权制度改革（以下简称“林改”）的策源地。从20世纪80年代拉开全国林改大幕，到逐步实现“山定权、树定根、人定心”，再到新时代在全国率先试行林票、碳票制度，三明林改始终围绕着“明晰产权”这一核心展开。当地通过森林产权制度改革，有效打通“两山”转化路径，在保护好林业资源生态价值的基础上，将森林资源转化为生态资产并实现其价值。这场被称为“唤醒沉睡的群山”的改革，生动诠释了“绿水青山”如何转化为“金山银山”，其中的经验和启示值得深入总结、探讨。
马克思主义产权理论认为，权利是可以统一也可以分离的概念。因此，生态资源的资产权利不仅仅涉及所有权，也包括使用权、收益权、管理权等。生态资源归国家或集体所有，在这一根本基础上，三明林改首先在明晰产权、放活经营权方面走在了全国前列。
20世纪80年代初，三明市采取“分股不分山、分利不分林”的办法，组建村林业股东大会，全面推行林业股份制合作改革，村民按照股份大小分红。但改革中遇到了利益关系不明、村民和股东大会之间矛盾突出等问题。20世纪90年代末，三明市进而开展了以“明晰产权、分类经营、落实承包、保障权益”为主要内容的集体林经营体制改革，创新开展集体林地“三权分置”改革试点，即所有权归集体、承包权归农户、经营权归实际经营者，有效保障了经营者的合法权益，调动了社会资本参与集体林经营的积极性。近年来，三明市在前一轮改革明晰林权的基础上，又大力发展集体经营、股份经营、合作经营、“公司＋基地＋农户”、托管经营等多种模式，培育多元化的林业经营主体。
以上做法启示我们：在“两山”转化过程中，应适应生态资源多种属性以及国民经济和社会发展需求，与国土空间规划和用途管制相衔接，推动生态资源资产所有权与使用权分离，创新生态资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式，落实所有权、承包权、经营权“三权分置”，加快构建科学合理的生态资源资产产权体系。
在保障收益权方面，三明林改也有其创新之处。近年来，三明市积极探索开展林票交易业务。林票是一种股权凭证，让过去难以流通的林权实现证券化，成为林农们获得收益的“定心丸”。截至2022年年末，三明市已在11个县（市、区）341个村开展试点，合作面积24.7万亩，制发林票总额3.28亿元，惠及村民1.67万户、7.18万人。试点村每年财政增收5万元以上，初步实现国家、村集体和林农三方共赢。从“三明经验”来看，在鼓励发展各种新型经营主体的基础上，要合理确定经营者、国家和集体的分配方式和比例，既要保障经营者合法收益，又要保障国家和集体的收益。在“两山”转化过程中，尤其要坚持群众利益优先原则——当社会资本进入生态资源条件相对优越的乡村进行项目开发时，应首先考虑让当地居民以多种形式参与项目开发；当然，项目产生经济收益后，也要优先考虑反哺当地居民。
林权确权到户，虽然调动了林农的积极性，但分散式经营难以实现规模效益，完善流转权很有必要。三明市通过“三权分置”改革，引导林农以转包、出租、入股等方式，将经营权流转给专业合作社、国有林场、龙头企业等林业经营主体，促进森林资源由单家独户管理向规模化经营集中。据测算，国有林场接管集体林地后，亩均蓄积量可从7立方米提高到12立方米以上，村集体每联营1000亩每年可增收7万元以上。为了规范森林资源的合理流转和公平交易，三明市还建立了林地经营权流转登记制度，而且不断加强森林资源资产评估、森林资源收储、林权流转中介机构的建设，先后成立全国首家林业大宗商品交易中心和林业金融服务中心，开通林权流转与金融服务网，形成统一、规范的林权流转、林业金融、信息服务平台。产权明晰，正是这一系列举措的前提。我们看到，只有在权属清晰的前提下，生态资源的承包经营才能有序、有效地流转。
为破解“两山”转化中“钱从哪里来”的问题，三明林改作出了创新抵押权的探索：一是资源变资产，推行林权抵押贷款合同公证业务，推广“福林贷”“益林贷”等普惠金融产品，探索公益林补偿及天然林补助的收益权质押贷款，回购天然林试点，加速资源变资产；二是林权变票权，积极探索林业碳汇担保模式，将林业碳票作为贷款的可质押物，推出林业碳汇收益权质押贷款，成立村级碳票基金，创新推出“林票贷”，开辟林农直接获益和质押贷款双路径；三是活树变活钱，通过建设资产评估、森林保险、林权监管、收购处置、收储兜底“五位一体”的中介服务平台，建立与林业发展特点适配的金融产品体系，为林农和企业贷款提供便利。
确保“两山”转化的可持续性，理顺监管权是重要保障。改革以来，三明市切实加强林政资源管理，严厉打击借林改之机破坏森林资源的违法犯罪行为，并专门设立林权管理机构，逐步实现林权数字化和网络化管理。在改革探索中，三明市非常注重挖掘、引导群众创新的经验、办法，尊重群众的首创精神。除必要的法规宣传、抓好督查及相关政策落实外，政府还坚持自下而上推进林改、推广林改经验；同时，创新管理方式方法，充分释放群众的创新活力，形成监管合力，实现对生态资源资产开发利用和保护的全程动态有效监管。
三明林改多年的创新探索表明：生态资源要转化为生态资产和可用于经营的生产要素并产生经济效益，关键是明晰产权。只有产权明晰了，才能保证拥有并行使生态资源的所有权、使用权、处置权、收益权等，而这正是实现“两山”转化的最根本保障。
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[光明日报]|曾贤刚：明晰产权，“唤醒沉睡的群山”-实现“两山”转化的“三明经验”